海南省海口市琼山区花卉大世界项目“以租代征”违规占地 地方政府监管不力？

本刊记者 杨虎明

近几年国家一再强调禁止“以租代征”使用农民集体所有的农用地进行非农业建设，单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为。要依法追究有关人员的法律责任。然而在海南省海口市琼山区，海南鑫山源热带园林艺术有限公司与琼州区府城镇尚道村签订集体农业用地租赁协议，以“以租代征”兴建花卉大世界项目。      

近日，本刊接到群众举报称：2007年8月，海南鑫山源热带园林艺术有限公司与琼州区府城镇尚道村（因区域调整，现为琼山区凤翔街道办事处王岳村委会尚道村）签订集体农业用地租赁协议。出租的土地位于琼州区府城镇新大洲大道尚道路北侧，滨江西路西。合同面积为300亩，直到2014年尚道村民发现实际用地面积是358.85亩。为了发展海南热带花卉产业，全面展示海南热带花卉特色，租赁方不得不改变土地用途，而海南大世界项目在建设过程中早已“变味。”

根据群众反映的情况，记者于2018年12月2日来到海南花卉大世界调查走访，发现实际情况与原来事实不符。三百多亩土地已变成以租代征，转租的性质。尚大的海南花卉大世界院里建设有琼州风情文化街及大量别墅。不知什么原因，周围围栏破烂不堪，琼州风情文化街停止营业正在重新维修中。独栋别墅面积都很大，林林总总挂有很多名称的园林公司、饭店、出租房屋的牌子。记者随机问了一个女士，她说是在海南花卉大世界区域内租用的土地，投资几百万元建的博物馆，面积在五千平方，很多成了永久性建筑。

记者又以租赁的名义给海南花卉大世界拨打了一个出租电话，对方说目前海南花卉大世界出租的有五亩土地，合同期为二十年，已租十年剩余十年，没有房屋是用于苗圃种植，整体转租130万。另一个是平房一间，30平方米，每月租金1800元，就这样层层转租。经过记者几天调查，发现海南花卉大世界项目已违背初衷，严重违背土地法有关规定。

就此事记者前往琼州区委宣传部说明情况，协调相关单位采访。记者来到琼州区国土资源局，国土局办公室人员以分局是市局派出机构须通过市局为由拒绝采访，记者随后又来到凤翔街道办事处，办公室人员联系办事处领导，后来告知记者因领导在外有事让尚道村委吴书记到场说明情况。记者就花卉大世界违规“以租代征”、转租、违规建设几个相关问题采访吴书记。

吴书记当时没答复，说随后以书面形式回复。时至今日发稿，吴书记没有作任何回复。

记者在网上浏览海南花卉大世界，惊讶发现早在2013年就有媒体曝光过海南花卉大世界违规建设别墅的相关报道。琼山区国土局监察大队相关负责人介绍：海南花卉大世界的土地为农用地。琼州区国土局监察大队相关负责人还表示：当初海南花卉大世界农用地的性质获得批准，只允许在土地上搞种植产业，如果要建房屋则需要提出申请，且所建房屋只能是临时性，并不能建造成永久性房屋。在海南花卉大世界建房属于违法行为，区政府已联合几个单位调查，然而五年过去了，违法建造的房屋还依然存在，并且还有房屋正在维修。

2005年8月，国土资源部下发了《关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》，非常明确地指出，严禁“以租代征”擅自将农用地转为建设用地，依法严肃查处“以租代征”违法违规用地行为。2006年6月，国土资源部办公厅发出《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》，再次明确：“未依法进行农用地转用审批，国家机关工作人员批准‘以租代征’的，按非法批地从重处理；单位和个人擅自‘以租代征’的，按非法占地和擅自出租农民集体土地用于非农业建设从重处理。” 同年8月，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》即国务院31号文件规定：“未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过‘以租代征’等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过‘以租代征’等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。”

国家有明文规定严禁对农业用地以租代征，《农村土地承包法》第十七条明确规定：承包方要维持土地农业用途，不得用于非农业建设。任何改变土地用途的行为都是违法。而“以租代征”是地方政府滥用行政权力的违法行为。

国土资发【2005】166号规定：对擅自通过出让、转让或者出租方式将农民集体土地用于非农业建设的单位和个人，应依据《土地管理法》第七十六条、第八十一条的规定追究法律责任。非法批准“以租代征”用地项目的国家机关工作人员，依照《土地管理法》第七十八条追究法律责任。据知情人透露，海南花卉大世界违规用地三百多亩，至今还没有任何人受到法律追究。

海南省政府农村土地承包政策解读，开展农村集体土地流转“三过”问题清查规定，第一、期限过长，第二、面积过大，第三、租金过低的问题。关于第二轮土地承包规定从1997年7月1日至2026年12月31日，而海南鑫山源热带园林艺术有限公司与琼山区凤翔街道办事处尚道村所签订的合同，是在国家相关政策之后，从2007年至2037年期限30年，明显和国家政策相违背不合法。                       

该宗土地用“以租代征”的方式，从琼山区凤翔街道办事处尚道村手中签订集体农业用地租赁协议，用于花卉大世界项目建设是否得到相关部门批准，并办理了相关合法手续了呢？记者不得而知。海南鑫山源热带园林艺术有限公司兴建的海南花卉大世界项目为何公然违背土地法？琼山区政府是不想管、不敢管还是有其他原因？对违法行为，琼山区政府为何采取放任的态度？政府的作用和职责又在哪里？监察执法人员就这样如此执法？依法治国在海南省海口市难道只是一个口号？有法不依还是有其他什么内幕？

对此，本刊将继续跟踪报道！