中国共产党推进国家治理现代化的基本内涵及法治举措

宋才发 惟寻真知启后人 

中国共产党推进国家治理现代化

的基本内涵及法治举措

宋才发*

（贵州民族大学　法学院，贵阳 550025）

摘  要：中国法治体系是在特定背景下提出并构建的，法治体系是国家治理现代化的重要依托，党的领导是国家治理现代化的显著特征，新型政党制度提供了制度创新的基本经验。国家治理现代化是社会主义现代化的重要构件，执政党致力于提升国家治理体系和治理能力水平，国家治理现代化是成熟定型制度体系的标准。执政党推进国家治理现代化的法治举措是：构建和完善党内法规体系，构建和完善行政执法体系，构建和完善法治监督体系，发挥党在国家治理现代化中的统筹协调作用。

关键词：新型政党制度；制度体系；法治体系；治理体系；治理能力；国家治理现代化

一、执政党推进国家治理现代化的历史嬗变

中国法治体系是在特定背景下提出并构建的。文明国度的法治本质是依法治理，体现人类追求公平正义的基本诉求。执政的中国共产党治国理政的基本形式是推行法治，基本目标是实现“有法可依、有法必依、执法必严和违法必究”。早在1935—1948年的延安时期，中国共产党在局部执政的条件下，就以土地政策的调整为主线，形成了与新民主主义革命相适应的法规政策，用法律的形式把抗日根据地的经济关系和经济活动固定下来，创造性地构建了新民主主义的“经济法制体系”，如土地法规、农林法规、税收法规、财政管理法规、金融法规、合作社法规和工商贸易法规，等等[1]。在1949年党的七届二中全会上，毛泽东庄严地宣布“党的工作重心由乡村转移到了城市”[2]，标志着长期土地革命战争和抗日战争胜利结束，共产党人开始武装进驻城市，人民政权进入在城市合法重建的历史阶段。1949年9月27日通过的《中央人民政府组织法》，第18条规定：“政务院设政治法律委员会”，其担负的职责和“任务是负责指导内务部、公安部、司法部、法制委员会、民族事务委员会的工作，并受主席毛泽东和总理周恩来的委托，指导与联系最高人民法院、最高人民检察署和人民监察委员会” [3]。“政治法律委员会”的政治地位和权力配置，实质上就类似于1980年1月24日成立的“中央政法委员会”。按照《中央人民政府组织法》的规定，当时的“政法委是个指导机构，又是一个议事和执行机关”[4]。这段历史经验表明“党管政法”工作，“实际上是通过探索性的组织机制、运作技术，在党政关系、党法关系和其他关系的均衡互动中实现的。”[5]然而从中华人民共和国成立到中共十一届三中全会之前，治理国家的主要手段不是法律，而是“中共中央文件”规定的政策，国家颁布的法律只有《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国婚姻法》（试行），几十年主要依赖“两部法律治天下”。十一届三中全会果断地结束了以阶级斗争为纲的“文化大革命”，社会治理和国家治理开始由“人治”走向“法治”，国家法治建设和法治发展进入新的历史时期。党的十五大率先提出“依法治国，建设社会主义国家”的理论。随后经过党的十六大、十七大的继续发展，形成了“中国特色社会主义法律体系”。党的十八大以来，根据国内外形势发展的需要和法治建设存在的现实问题，中共中央做出了“全面推进依法治国”的决定。在十八届三中全会上，执政党做出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”[6]的科学表述。十八届四中全会确定“社会主义法治国家和中国特色社会主义法治体系”，是“全面推进依法治国”的“总目标”和“总抓手”。法治体系的构建和法律规范由“文本”变为“现实”，需要经过法律实施的一系列实践过程。其中绝大多数法律规范变为社会现实的过程，必须依赖政府的行政执法系统来完成，只有部分较为专门的法律规范，属于抑或由司法系统来完成[7]。中国法治政府、法治社会和法治体系还处于建设阶段，各种关系的调适和调整模式尚未最终定型。实事求是地说，中国政治体系、政府体系和法治体系的构建和完善，由于传统文化、历史背景和基本国情的不同，中国政治体系、政府体系和法治体系与西方国家有较大的差异，形成了独具中国特色和政治优势的党政体制。在中国法治体系中各自独挡一面的“五个分体系”[1]，是构成完整法治体系大厦的“五大支柱”。法治体系是涵盖法律规范的规则之治，内涵不仅包括“硬法之治”，也包括“软法之治”，还包括硬法与软法相结合的“混合之治”。良法是善治的基础、前提和路径，完备的法治体系是法治国家的基本标志，也是“全面推进依法治国”的重要基础。

法治体系是国家治理现代化的重要依托。现代国家建设都要经历政权与制度的构建、制度整合国家、经济社会充分发展和国家治理现代化四个历史发展阶段，中国当下正处于“国家治理现代化”的发展阶段。治国理政务必遵从国家性质的基本要求，从国情实际出发才行。中国特色社会主义道路是国家治理现代化必须遵循的基本框架。由传统国家走向现代国家，是人类文明发展的必然选择和必经阶段，法治是推进国家治理现代化必须面对的一个重大问题。法律是治国之重器，无论是治理一个国家抑或治理一个社会，最根本的是要立规矩和守规矩。法治兴则国兴，法治强则国强。自改革开放以来，执政党把“依法治国”确定为治国理政的基本方略，把“依法执政”确定为治国理政的基本方式，法治成为国家治理现代化的重要依托。国家法治体系是国家治理体系的骨干工程，“法治体系建设”是“全面推进依法治国，建设社会主义法治国家”的总抓手。在中国这个具有13亿多人口的大国里，执政党要保证国家统一、政令统一和市场统一，必须秉持公平公正这根法律准绳，用好用足社会主义法治这个法治保障。“在法律面前人人平等”不是一句标语口号，任何人都没有超越宪法和法律的特权，绝对不允许任何人以任何形式以权压法、徇私枉法和以言代法。“依法治国”和“以德治国”相结合，是当下中国法治的鲜明特点。重视发挥道德对人的教化作用，促使道德体系同社会主义法律规范相衔接、相促进，使社会主义法治成为良法善治，有利于实现法治和德治“两手抓、两手都过硬”。在每一种法治模式当中，实质上都藴含着一种“政治逻辑”。中国建设中国特色社会主义法治体系，本质上是执政党在政治上树立自信、保持定力的真实体现。要建设社会主义法治体系、建设法治国家，就必须处理好政治与法治、改革与法治、依法治国和依规治党、依法治国和以德治国的关系，不断推进国家治理现代化进程。

党的领导是国家治理现代化的显著特征。执政党在建党初期筚路蓝缕、风雨兼程，历尽磨难、初心不改、不辱使命；始终以建党引领兴国、以强党引领强国，不遗余力地推进中国特色社会主义进入新时代。执政党一旦失去使命意识和责任意识，必定会走向衰落直至灭亡，苏联共产党放弃理想和目标，导致亡党亡国就是极为深刻的历史教训。执政党从初创时期的50多名党员，发展到现在拥有9000多万党员，还有遍布全国的461万个基层党组织，已形成了一个“包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系”[8]。执政党在引领国家和社会发展进程中，有效地发挥了政治主心骨作用，形成了具有中国特色的“中国之治”。中华人民共和国成立70多年来，执政党带领人民克服了无数艰难险阻，应对了人世遭逢的风险挑战，创造了一大批“中国奇迹”，如“两弹一星”问世，三峡大坝建成、青藏铁路修通，天宫、蛟龙、天眼、悟空、墨子、大飞机等重大科技成果相继问世[9]。党的领导是中国特色社会主义制度的“最大优势”，也是实现国家法治现代化的根本和关键。当下“中国之治”的核心问题，是必须坚持和维护党中央权威和集中统一领导。为此就需要以制度保证全党在重大问题上统一意志，形成一系列维护党中央权威和集中统一领导的政治制度和政治规矩，在新的历史起点上发挥好“党的领导”这个最大优势。然而在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，时不时冒出“是党大还是法大”这样似是而非的论调，这是一个地地道道的“伪命题”抑或“政治陷阱”。中国的法是执政党正确主张同人民意愿相统一的结晶，尽管执政党领导立法、执法和司法活动，在各种政治组织中发挥领导作用；但是党始终是在宪法和法律的范围内活动，党和法、党的领导和依法治国是高度一致的。全面推进“依法治国”“建设社会主义法治国家”，需要通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、监察机关、审判机关和检察机关依法开展工作，推进党的领导常规化、制度化、法治化，确保全面依法治国、国家治理现代化的正确方向不动摇。国家政治制度是社会赖以存续的基本结构，执政党的“政治主张”“政治认知能力”，从根本上决定了国家道路选择和制度安排，各种利益关系的制度安排是政治制度的集中体现。每当改革遇到棘手问题的时候，总有人把问题归咎于“党的领导”和“政治制度”，最典型的就是把“腐败现形”，归咎于执政党的“领导制度”和“国家体制”。这种认识问题的方式和归咎问题的方法是极不科学的。腐败问题不只是中国今天有，在国民党统治时期照样有，像美国这样标榜为“典型民主”的国家同样有。其实执政党领导下的国家制度，就其本质而言是与腐败水火不相容的，执政党也从来不回避腐败问题，正在通过自身的努力消除腐败滋生的土壤和温床。十九大以来执政党反腐败的力度和坚持不懈的决心，就是最好地回答和证明。问题的根源出在“政治认知力”上，人们往往把领导制度和政治制度当作问题的原因，总是企图通过“否定制度”的途径去解决社会问题，其结局必然是南辕北辙、一败涂地。从制度分类来说，国家制度由政治制度、经济制度、文化制度和生态文明制度等制度体系组成，政治制度处于关键环节。从制度重要性的程度来说，国家制度由其根本制度、基本制度、重要制度和具体制度组成。改革最主要的任务和目标，是改革那些与经济社会发展不相适应的具体制度，社会主义根本制度经过实践检验是正确的，不能随便改、更不能乱改。任何国家一旦在根本制度、政治制度上发生混乱，那么，涉及国家和公民的一切权力和权利都将无从谈起，随之会引起经济权力、军事权力和意识形态权力的溃败，必然导致这个国家政治权力的终结和社会的人亡政息。正确地处理好执政党和法治的关系，是推进国家治理现代化的核心问题。

中国新型政党制度创新的基本经验。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是从中国土壤里土生土长起来的。2018年3月习近平把它称之为“中国新型政党制度”[10]。中国新型政党制度所进行的理论创造，取得了令人瞩目的重大理论成就，向世界提供了可供效仿的鲜活经验。这个巨大的理论贡献，主要体现为党的理论创新、实践创新和机制创新，“政党制度运行机制成为政党在执政或参政过程中体现出来的一般规律和行为规范”[11]。新型政党制度运行的重要规则是民主集中制。在“民主集中制原则”当中，“民主原则”表现为在执政党领导下与参政党的广泛协商讨论；“集中原则”体现执政党具有最后决定权；“建设原则”是新型政党制度运行机制中一个重要原则，即通常所说的“重在建设”。中国新型政党制度建设的主要成就，藴藏着新型政党制度建设的基本经验：（1）执政党引领“新型政党制度”的发展方向；（2）八个民主党派共同推动新型政党制度优势的发挥；（3）建设成熟定型的政党制度，既不能简单地套用“马克思主义经典作家的模板”，也不能简单地延续“中国历史文化的母版”，只能坚持中国新型政党制度的特色；（4）坚持和完善新型政党制度“中国智慧”是必不可少的[12]。中国共产党执政70年来，把推进中国特色社会主义制度建设同执政党制度建设结合起来，促进了社会主义事业的发展进步，使党成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。执政党把马克思主义建党理论与中国时代特征、社会主义建设实践相结合，以强烈的责任担当精神丰富和发展了马克思主义的建党学说，形成了特色鲜明的关于党的建设新理论新思想和新战略。一条路线就是一条航行的通道，一个纲领就是竖起的一面旗帜。必须始终如一地坚持党的领导地位不动摇，坚持中国特色社会主义道路不动摇；始终如一地把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为党和国家一切工作的出发点和落脚点；必须始终如一地为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴，这是执政党对70年执政经验的基本总结。为了保持党的旺盛的生命活力，党在中国特色社会主义新时代，需要继续深化干部人事制度改革，形成一套比较规范、比较系统的干部人事制度，把密切联系群众作为作风建设的核心问题；需要增强忧患意识、防范风险意识，全面从严治党、反对腐败、严防权力侵蚀，协同推进社会革命和党的自我革命[13]。

二、执政党推进国家治理现代化的基本内涵

国家治理现代化是社会主义现代化的重要构件。现代化是一个国家在历史变迁过程中，经历过的经济、政治、文化和生态等领域的重大变革。现代化又是人类文明发展与进步的标志，是自20世纪以来世界各国共同关注的重要话题。中国作为后发国家在追求现代化的道路上，只有把现代化的一般理论与本国实际相结合，才能够形成具有自身特色的、体现自身特点的现代化道路。社会治理过程离不开现代化，社会治理现代化推动和构成国家治理现代化。习近平在十九届四中全会上指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”[14]国家治理体系的支柱，主要是国家运行权力制约和监督体系、党政关系体系、司法体系、反腐败机制、政府处理和社会处理以及其他重大领域的治理机制，国家治理体系是一系列国家制度的集成和总和。在20世纪中期前后，执政党就逐步形成了“工业、农业、国防和科学技术的现代化”理念。周恩来在1964年第三届全国人民代表大会第一次会议上作的《政府工作报告》中，正式把“四化”表述为“全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化”[15]。在中央政府提出“四个现代化”50多年后，十八届三中全会又提出“治理体系和治理能力现代化”，应当把它理解并定义为“国家治理现代化”。要实现“国家治理现代化”的目标，需要建立健全一套完整、合法、有效的国家治理体系，形成一套比过去“更加成熟、更加定型”的制度体系。国家治理现代化既是人类政治文明发展的标志，也是人类文明发展的动力，更是对中国过去“四个现代化”的质的提升。只有“国家治理现代化”才能与“四个现代化”相匹配，构成完整的社会主义现代化的“第五个现代化”。原来的“四个现代化”主要是从生产力和物质基础的层面探索现代化的“硬实力”，第五个现代化突出强调了现代化的“软实力”，国家治理现代化是当下“最大公约数”。“经国序民，正其制度”[2]。中国过去百来年社会起伏跌宕，近40多年来经济快速发展，无一不与国家治理现代化息息相关。法律是成文的道德，道德是内心的法律。2019年10月中共中央和国务院下发《新时代公民道德建设实施纲要》，强调新时期必须“以法治的力量引领人们向上向善”“发挥法治对道德建设的保障和促进作用”[16]。执政党在新时期发布公民道德建设实施纲要，目的就是要以科学立法来夯实道德建设的法治根基，以全民守法来营造道德建设的法治文化，以严格执法来凸显道德建设的法治力量，以公正司法来筑牢道德建设的法治底线。

执政党致力于提升国家治理体系和治理能力水平。中国共产党是中国人民和各民主党派认定的执政党，是中国最高的政治领导力量。执政党是国家治理现代化的组织者和领导者，是中国特色社会主义国家治理方案和治理政策的制定者，也是中国特色社会主义国家治理价值目标的引领者，对国家治理现代化目标的实现担负着重大的责任使命。习近平在十九大上提出要打造共建共治共享的社会治理格局，到本世纪中叶的时候，“在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。到那时，我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升，实现国家治理体系和治理能力现代化，成为综合国力和国际影响力领先的国家”[17]。中国国家治理体系和治理能力总体上是先进的，基本上能够适应国情和社会发展的需要。这种具有政治优势的国家制度和国家治理体系，是改革开放40多年来创造“中国奇迹”“中国之治”的制度密码。“中国之治”的本质就是“制度之治”，包括具有完备的制度体系，以及确保制度体系得到有效实施的“实施机制”两个方面。“制度之治”囊括了理论界通常所说的“规则化”和“规范化”要求，两者完整的统合于国家治理体系现代化的目标之中。“规则化”应对的是国家治理体系，即是说国家治理的一切方面，都必须是有规可依、有章可循的。仅有治理体系是不够的，规则化提供了国家治理的基本框架体系，所有制度只有按照预期的设计进行运作才行[18]。实现新时代国家治理现代化的关键在于进一步完善制度体系，不断革除体制机制弊端、创新社会治理体制机制。十九届四中全会致力于打造更加科学合理的治理体系，推动制度优势转化为治理效能优势。国家治理体系原本就是一个有机统一的制度系统，从政府治理到社会治理、从中央到地方基层各个层级、各种制度安排，作为一个统一整体是密不可分的。依靠法治确立制度安排是建设中国特色社会主义的经验总结。国家治理体系和治理能力是一个问题的两个方面，构成相辅相成、缺一不可的有机整体。治理能力服务于国家治理体系，治理能力现代化建设和治理能力优化，有利于克服全面深化改革过程中遇到的各种阻力，增强改革的系统性、整体性和完整性，朝着全面深化改革总目标聚焦发力。治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。在国家治理体系和治理能力二者孰轻孰重的问题上，国家治理能力显得更为重要和关键，因为它事关国家治理现代化的政治认知能力问题。“政治认知能力”是衡量国家治理能力的前提性指标。一个国家执政党对于政治道路的认知，基本上就决定了这个国家对政治制度的选择，然后才有与国家制度相适应的国家治理能力。

国家治理现代化是成熟定型制度体系的标准。习近平在对十九届四中全会决定做出说明时指出，在新中国成立不久的1957年，中华人民共和国主席毛泽东就高瞻远瞩地指出：“我国的社会主义制度还刚刚建立，还没有完全建成，还不完全巩固。”[19]在执政党和中华人民共和国的历史上，十一届三中全会具有划时代意义，因为它开启了“改革开放”和“社会主义现代化建设”的历史新时期。党和国家第二代领导核心邓小平指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[20] 1992年邓小平又在南巡讲话中指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[21]自十八大以来，“国家制度体系建设”和“国家治理能力建设”，摆到了执政党和国家各项工作的突出位置。十九届四中全会制定了实现国家治理法治化的“行动计划”和“目标任务书”，强调要用“各方面制度更加成熟更加定型”的方式，确保国家大政方针和未来发展方向的稳定性。国家治理体系和治理能力现代化目标的实现需要分三步进行：第一步是到2021年中国共产党成立100周年的时候，国家制度和国家治理体系基本成熟和基本定型；第二步是到2035年的时候，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；第三步是到2049年中华人民共和国成立100周年的时候，“全面实现国家治理体系和治理能力现代化”[22]。任何一个国家在国际上的地位如何，无一例外都是由其综合国力和经济地位决定的。中国特色社会主义制度较好地把政治优势和经济优势结合起来，把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，能够“集中力量办大事”的特点和优势，彰显了中国特色社会主义是“能办大事”“办好大事”的好制度。改革开放以来中国国民经济快速稳健发展，创造了诸多让世界震惊的经济发展奇迹。譬如，2009年成为世界第二大经济体、货物贸易第一大国，2015年人均GDP达到8000美元，进入了中上等收入国家行列。与此相适应，国家各项社会事业也获得了全面发展，国际地位和国际影响力也大幅度提升[23]。2019年9月24日习近平在十九届中央政治局第17次集体学习时指出，正是由于中国制度能够集中力量办大事，中国才成功地应对一系列重大风险挑战并克服无数艰难险阻，既保障了人民利益、激发了人民的创造力，又维护了社会和谐稳定和国家的长治久安。中国特色社会主义制度是发扬民主、集中民意、倾听民声、合乎民意的制度，是富有效率、公平正义的制度。能够集中力量办大事的制度，必定是“以人民利益为中心”的制度，是能够超越利益集团控制和影响的制度，治理能力现代化是成熟定型制度体系的重要标志。能够统一人们的意志、集中全国力量办大事的制度体系，历来是中国共产党克敌制胜的法宝。世界各国在经济全球化背景下的经济实力竞争，说到底是国家治理能力的竞争，尽管西方国家总是企图把经济发展与国家治理能力分离开来。无论是在发达资本主义国家还是在发展中国家，国家治理能力强并不等于就必然对市场干预多。有效的国家治理必然给经济发展提供更有利于发展的条件，也必然给民众生活提供更加宽松的环境。对于像中国这样具有传统习惯的国家来说，提升国家治理能力水平就显得更为重要和迫切。当美国这个世界上头号霸权国家，肆无忌惮的单方发动对中国贸易战的关键时刻，中国能否在“贸易战持续下去”的恶劣环境中挺住，能否始终保持经济健康稳健发展、社会和谐有序，在极大的程度上取决于执政党的执政能力和国家的治理能力。

三、执政党推进国家治理现代化的法治举措

构建和完善党内法规体系。执政党的领导地位是由宪法确认的，法治是执政党领导和执掌国家政权的基本方式，意味着执政党必须依照宪法和法律规定治党治国治军，依法管理国家、治理社会、治理经济和文化事业，这是执政党治国理政的指导原则和策略方针。处在中国特色社会主义新时代，执政党的领导方式已经不再是直接以党的命令方式来指挥国家机构，也不是用党的组织机构来替代国家机构，而是通过一系列组织方式与制度运作来实现的。法治、政治和制度被称之为人类政治文明的三大要素，三者之间既具有各自相对的独立性，又具有彼此互动的统一性，它们内在的运行逻辑具有天然的一体性。在这里“法治”强调位阶秩序，“政治”强调权力支配性，“制度”则强调执行的生命力。执政党通过制度运作来突显“制度优势”，不仅可以依赖制度本身的内在惯性发挥作用，也可以利用和借助外在的政治制度安排和法制安排，甚至还可以利用这三者的结构性融合来实现。衡量一个制度抑或制度运作方式是否科学，概不由外人说了算，要看它是否符合国情实际，是否真正管用。治国必先治党、治党务必从严、从严必依法度。在中国特色社会主义新时代，既要求执政党依据宪法和法律治国理政，更需要执政党依据党内法规管党治党，把严明的组织纪律和法律责任挺在前面。十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，提出要“建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系，推进党的建设科学化、制度化、规范化。”[24] 2014年十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出要“形成完善的党内法规体系”[25]。党内法规体系是指党的中央机关、中央各部委机关以及各省委党委颁布的、全部现行的党内法规规范，是以党章为主体、包括党章在内的各个不同的法规部门，分类组合而成的具有内在一致性的统一体。党内法规不仅具有法律属性，而且具有鲜明的党性和政治属性；依法治理是执政党治国理政和做好一切工作最基本、最主要、常态化的方式；党内法规的内容包括综合性法规、党的思想建设法规、党的组织人事建设方面的法规、党的作风建设方面的法规、党的反腐倡廉方面的法规、党的民主集中制建设方面的法规、党的军事方面的党内法规；党内法规体系建设的基本路径，是加强党内法规的顶层设计和体系规划、做好党内法规的废改立工作、适时开展党内法规的动态清理、以及注重党内法规与国家法律法规的有效衔接；建成完备党内法规体系的基本标准，是必须具备内容完备性、结构科学性、形式规范性和价值公正性。十九届四中全会前修订的《中国共产党党内法规制定条例》，聚焦党内法规制度建设的薄弱环节，通过构建系统完备、科学规范、运行有效的党内法规制度体系，从制度层面强弱项、补短板，创新制度安排、强化制度保障，提升了制度体系的规范性和科学化水平。该条例作为执政党党内的“立法法”，为执政党党内法规制定提供了根本遵循。十九届四中全会前新制定和修订的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，从国家治理的实际情况出发，坚持实践导向和问题导向，抓住了提高党内法规执行力的关键问题，有效地解决了从严治党、依法依规治党的制度保障问题。

构建和完善行政执法体系。完善国家行政体制和行政执法体系，是上层建筑适应经济基础的客观要求，是构建依法行政、职责明确的政府治理体系的重要体现。国家治理体系和治理能力是一个国家制度及其执行力的集中体现，只有通过全面深化体制改革提升制度执行能力，才有条件完成国家治理现代化的任务。在过去相当长的时期内，法律目标的传递往往出现偏差，执法机构受到其他机构不应有的挤压，执法人员的执法行为受到各种因素的制约。这些问题通常不是司法机构和执法机构本身能够解决的，必须通过党政体制改革、协调和推动才行。党政体制的轴心是党的领导，党的领导主要体现为政治、思想和组织领导，即通过坚持党的领导方式和途径，把党的组织、制度和价值输入国家制度体系，再通过行政执法体系决定国家的方向、形构和命脉。执政党是国家政治体系的统领者，更是推进国家治理现代化的最高政治力量，在党政领导体制结构中，司法和执法部门需要接受党政双重领导。十八届四中全会提出加大行政体制机制改革的力度，深入推进依法行政、加快建设职能科学、公开公正、守法诚信、廉洁高效的法治政府的任务。十九届三中全会决定指出：“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革” [26]。深化机构改革作为“全面深化改革”的重要内容，对国家各个领域改革都发挥了支撑和保障作用。党和国家机构改革的一个突出而显著的特点，就是始终贯穿“坚持和加强党的领导”这个原则，坚持党的领导是社会主义改革的本质特征。执政党为国家政治体制、行政体制改革把关定向，在该改什么、不该改什么、怎么改的问题上，有原则、有主张、有定力。中国奇迹是通过中国人民勤奋努力干出来的，法治的作用就在于给社会提供足够的“确定性”和“可预期性”。安全是人的能力发展和社会发展的基础，安全离不开国家法治作保障。从本质上看，确定性和可预期性就是国家以法治保障公民的人身、财产诸方面的安全。始终以符合和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标和根本尺度，确保全面改革开放和国家治理现代化的正确方向。依法治国、依法执政和依法行政三者缺一不可，必须注重改革与法治相统一、相协调，在法治的前提下推进改革、在改革中完善法治，促使改革和法治相辅相成、相互促进。譬如，《中国共产党章程》规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，以保证党内法规体现宪法和法律的要求，促使党内法规与国家法律的衔接与协调，因而党内法规体系与国家法律体系具有内在的统一性。超出党内法规效力范围的新规制定，要在处理好与相关法律规范“立改废”关系的同时，通过立法程序把行之有效的党内新规上升为国家的法律法规。十九届四中全会在强调坚持和完善党的领导制度体系的同时，要求进一步改进党的领导方式和执政方式，提高执政党科学执政、民主执政和依法执政的水平。又譬如，行政决策是政府为完成行政任务而制定的行动方案，重大行政决策是政府必须向人民代表大会及其常委会报告的事项，这既是执政党对政府重大行政决策事项的制度安排，也是执政党对政府信息公开规定的监督程序。2008年开始实施的《政府信息公开条例》，对于推动政府向社会公众公开行政执法信息、完善行政执法体系，回应人民群众的利益诉求发挥了重要作用。依据政府信息公开制度规定所公开的内容，都是政府所持有和具体保管的信息，公开的目的是为了满足公众对政府信息尤其是对政府机构和执法人员秉公执法方面信息的知情权。然而该条例实施不到10年便在党的领导下启动了修订程序，表明执政党和人民政府从实际出发不回避矛盾，勇于自我革命、自我革新和自我完善，这是执政党区别于其他政党组织最鲜明的品格[27]。执政党和人民政府依法执政、依法行政是人民福祉的最终体现，国家各级行政机关必须将其行政纳入法治范畴，用健全的法律制度严实地管住“不受约束的权力”，严格依据法律规定行使行政权力，确保政府的一切行政工作依靠人民、服务人民。

构建和完善法治监督体系。对权力进行制约监督是一个极为复杂的系统工程，完善对执政党权力运行监督制约机制，健全法治监督体系属于重大的制度设计。为此《中国共产党党内监督条例》第37条规定：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”[28]这是执政党推动自我监督和外部监督相结合，深化全面从严治党的重要制度安排。在这个监督体系中，司法机关对党政机关及公职人员实施监督，是国家权力监督体系中最重要的监督力量，支持和保障司法机关依法监督，是各级党委发挥领导核心作用的题中应有之义。改革开放40多年来，国家建立起了司法和行政立体化的治理体系，尤其是多元化纠纷解决机制的建立，为社会成员相互之间的争端提供了基本的制度渠道，为以安全稳定为核心的社会管理提供了基本安全[29]。但是有些地方政府和国家机关单位，习惯于以各种方式干预司法活动，扰乱正常的行政执法和司法程序，少数地方高官甚至以权压法、徇私枉法，不断制造骇人听闻的金钱案、关系案。只有牢牢牵住严格执法和公正司法这个“牛鼻子”，在限制和规范权力上“出重拳、下硬功”，才能保障人民的权利、增进人民的福祉。推进国家治理现代化不仅仰赖于社会主义法治的有效实施，而且依赖严密的法治监督体系发挥监督作用，做到有权必有责、失职要问责，用权受监督、违法必追究，真正把“权力关进制度的笼子里”，确保人民赋予的权力始终为人民谋利益。针对执法机构和执法人员的惰性，必须通过较为严格的职责考核和业绩考核方式，达到敦促、激励和惩罚的目的，考核构成了司法和执法系统内部，识别和评价工作业绩的主要监督方式。针对社会上仍然存在的监督缺失和监督不力的现象，十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要“加强对法律实施的监督。保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，坚决排除对执法司法活动的干预。拓展公益诉讼案件范围。加大对严重违法行为处罚力度，实行惩罚性赔偿制度，严格刑事责任追究。” [30]人们经常谈论的“党权与国权”，实质就是“党的领导权”和“国家权力”两种权力。从两种权力的性质上看，党的领导权属于执政党的权力范畴，不属于国家权力的范畴。但是宪法赋予执政党对国家的领导权是相当广泛的，囊括了国家权力机关、行政机关、司法机关、军队等一切单位和部门，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[31]任何国家任何机关、社会部门和群众团体，都必须自觉接受和无条件服从党的领导。国家权力存在“私权力”和“公权力”两种不同性质的权力，在国家行政活动中，就有公权力行政与私经济行政之分，如国家对国有财产的权力、国家在混合制经济中的控股权等，都是国家基于私法的地位而产生的权力[32]。从“严密的法治监督体系”角度看，为防止国家公权力的异化与腐败，必须义无返顾地对国家公权力予以制约与监督，实质上就是对那些行使公权力的国家组织机构以及手中握有权力的人员进行监督。在未来的法治监督实践中，国家“法律监督委员会”的主要功能有两点：一是在国家权力机构中对立法权形成制约监督；二是承接全国人大常委会对“一府两院”（包括国家监察委员会）的监督，实现监督权的一体化和监督法律实施的功能。必须加强民主监督、行政监督、司法监督、党内监督、人大监督、社会监督和舆论监督等制度建设，包括对行使监督权的监督者的监督，防止在法治监督和反腐败领域再度出现“灯下黑”的现象，增强法治监督的合力和法治监督的实效，形成科学有效的权力运行制约体系和监督体系。在国家权力运行的一些关键部位和关键环节，法治监督必须实施严厉执纪问责制度，从监督制度层面构建系统的监督体系。

发挥党在国家治理现代化中的统筹协调作用。国家治理现代化是一项涉及党和国家多主体、多领域的系统工程，需要各相关主体在党的集中统一领导下，各司其职、各负其责，相互配合、协同推进，确保国家治理现代化在正确方向的指引下形成治理合力[33]。如果不发挥好党的统筹协调作用，就无法形成“最大公约数”的群策群力，必然导致议而不决抑或决而不行的混乱局面。国家治理现代化道路是中国历史发展的必然选择，依据十九大提出的“两步走”战略构想，到2035年基本实现社会主义现代化。与此相适应，十九届四中全会提出到2035年“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”[34]。这其中就有一个必须如期实现的目标，即“人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成。”[35]执政党的集中统一领导是协调各方关系，致力于推进国家治理现代化的核心力量。人民立场是执政党的根本政治立场，人民群众是党的力量源泉，党一旦失去人民的拥护和支持，无异于失去了党执政的根基。执政党的权威性事关人心向背，事关国家和民族的兴衰成败。维护党中央的权威、加强党的集中统一领导，是确保中央政令畅通和规范党内政治生活的需要。必须始终坚持问政于民、问需于民、问计于民，尊重人民群众的首创精神，密切保持党同人民群众的血肉联系。“打铁还须本身硬”，有党员干部的好形象才会有党的好形象，党员干部在人们的心目中有威信，执政党在人们的心目中才能威望高。一个实际行动，往往胜过一打纲领。要在新时期发挥党在国家治理现代化中的统筹协调作用，就必须把执政党自身治理好、建设好，通过对党员干部从严管理增强党的权威性。党的全面领导不是抽象空洞的，它体现在国家政权机构、领导体制机制设计和制度安排之中。必须把党的领导落实到国家治理各领域、各方面和各环节当中去。党对国家治理现代化的统筹协调功能，主要体现在如下几个方面：（1）国家机关上下层次之间的纵向协调；（2）国家各职能部门之间的横向协调；（3）对国家治理和社会治理中重点难点问题的综合协调；（4）发挥党总揽全局、协调各方的核心领导作用。党内法规与国家法律之间具有制度建设的衔接性，功能发挥的互补性以及价值取向的一致性。但是，也存在规范对象和要求标准不同的差异性。因而强调坚持党的领导和发挥党的统筹协调作用，并不意味着执政党可以对国家机关和公共事务直接干预。党对国家治理现代化统筹协调的途径和目的，是要通过全面深化党政领导制度改革和机构改革，优化配置部门机构、明确各部门治理责任，构建协同治理的长效机制，防止和消除体制内耗现象，优化和提高各类国家机关的工作效率。党和国家机构职能体系是执政党治国理政的载体，必须高度重视政府机构改革、行政执法体系改革与国家制度建设相配套，把党的领导制度体系建设与深化国家机构改革有机结合起来，确保执政党始终是总揽全局、协调各方的重要依托[36]。

参考文献：

[1] 王今诚.延安时期中国共产党局部执政的经济制度研究[J].学术论坛,2018（2）：114-123.

[2] 毛泽东.毛泽东选集（一卷本）[M].北京：人民出版社，1967.1317.

[3] 《董必武年谱》编篡组.董必武年谱[M].北京：中央文献出版社，2007.348.

[4] 《彭真传》编写组.彭真年谱（第2卷）[M].北京：中央文献出版社，2007.348.

[5] 周尚君. 党管政法:党与政法关系的演进[J].法学研究,2017（1）：196-208.

[6] 中共中央.关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-15(1).

[7] 陈柏峰.党政体制如何塑造基层执法[J].法学研究,2017（4）：191-208.

[8] 丁薛祥.完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度[N].人民日报,2019-11-18(6).

[9] 周敬青. 中国共产党独特而强大的组织优势[J].红旗文稿,2019（21）：1-4.

[10]中共中央对外联络部研究室.中国新型政党制度是一项伟大的政治创造[N].光明日报,2018-10-19(16).

[11]钟德涛.中国政党制度发展史[M].北京：高等教育出版社，2015.263.

[12]刘意、钟德涛.改革开放以来中国新型政党制度的创新发展及基本经验[J].党政研究,2019（3）：81-89.

[13]张荣臣.新中国成立70年来党的建设的基本经验与启示[J].治理现代化研究,2019（2）：29-37.

[14]新华社.中共十九届四中全会在京举行[N].人民日报,2019-11-01(1).

[15]周恩来.周恩来选集（下卷）[M].北京：人民出版社1984.439.

[16]中共中央、国务院.新时代公民道德建设实施纲要[N].人民日报,2019-10-28(1).

[17][31]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2017-10-28(1-5).

[18]周叶中.“中国之治”的制度密码[N].光明日报,2019-11-22(11).

[19]毛泽东.毛泽东文集（第7卷）[M].北京：人民出版社，1999.214.

[20]邓小平.邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.333.

[21]邓小平.邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993.372.

[22][30][34]中共中央.关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报,2019-11-06(1).

[23]张雁等. 全面深化改革推动我们的制度更加成熟定型[N].光明日报,2016-08-10(5).

[24]中共中央.关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[N].人民日报,2009-09-28(1).

[25]中共中央.关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报, 2014-10-29 (3).

[26]中共中央.关于深化党和国家机构改革的决定[N].人民日报,2018-03-05(1).

[27]本报评论员.把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节[N].光明日报,2019-11-02(1).

[28]中国共产党党内监督条例[N].人民日报,2016-11-03(6).

[29]王启梁.法治的社会基础——兼对“本土资源论”的新阐释[J].学术月刊,2019（10）：110-120.

[32]杨解君.全面深化改革背景下的国家公权力监督体系重构[J].武汉大学学报（哲学社科学报）,2017（3）：36-45.

[33]罗宗毅.在国家治理中发挥党的统筹协调作用[J].中国领导科学,2019（1）：21-24.

[35]支振锋.法治建设是中国持续发展的重要保障[J].红旗文稿,2019（20）：1-5.

[36] 本报评论员.把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节[N].光明日报,2019-11-02(1).

                           载《广西社会科学》2019年第11期

*作者简介 宋才发（1953—），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，中央民族大学法学院首任院长、二级教授；贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师，主要从事民族法学研究。

基金项目：论文为2018年度国家社会科学基金重大项目《乡村振兴背景下我国农村文化资源传承创新方略研究》（批准号为:18ZDA118）的成果之一。

[1]中国法治体系的“五个分体系”是指：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系。

[2]“经国序民，正其制度”是指要想治理国家，使人民安然有序，就必须健全端正各项制度。经：度量、划分，引申为治理。[北宋]司马光.资治通鉴·汉纪十（第18卷）[M].北京：中国友谊出版公司，1993.173.